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产城创投〡“三旧改造”是焕新城市发展新血液

发布时间:2018-05-07 点击数:1460

      4月4日,广东省国土资源厅印发《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(简称《意见》),要求各地加快盘活利用各类低效城镇建设用地,深入推进“三旧”改造工作。《意见》自2018年4月4日起施行,有效期5年。 广东省自2008年开启三旧改造工作以来,省、市、镇都积极出台政策推进三旧改造工作的进行,但是此次《意见》的出台是在十九大与粤港澳大湾区战略背景下,随着产业与城市转型升级、供给侧机构改革的继续推进,广东省的三旧改造有了更重大的意义。

广东特产——“三旧改造”

      “三旧改造”是指对旧城镇、旧厂房、旧村居进行改造,它生于广东、成长于广东。广东是改革开放的排头兵。改革开放将广东从籍籍无名变成了今天中国最发达的省份之一。但是大规模的城市建设背景下,广东的城市已经达到了相当的规模,往日的郊区已经大多数发展成为城市中心区,原来在市郊布置的各类工业厂房也随着城市的产业结构调整迁至各地工业园区,只留下空荡荡厂房和冰冷的机器。而旧厂房周边用地也逐渐变成了居住区和商业区,已经发展成为住宅、商业包围的城市用地布局。加上各地的建设用地已接近“天花板”,面临着增量土地“零投入”所带来的空间拓展不足和土地资源紧缺等各方面的压力。这些原因直接造成了土地利用规划、城市总体规划用地与城市产业与发展不符,物业价值低于土地价值等诸多矛盾,给产业转型、城市转型和环境再造形成了阻碍。所以如何解决经济社会发展过程中的土地资源瓶颈问题,成为了重要的命题。



      佛山是广东的第三大城市,是中国先进制造业基地、广东重要的制造业中心。其家用电器、电子信息及装备制造、陶瓷及其它建材、金属材料加工与制品、塑料制品、家居用品制造享誉海内外。但是这些都是“三重”产业,在国家大力提倡产业转型升级、供给侧结构改革的大背景下,佛山的发展面临着重大挑战。在2008年7月,刚刚来广东主政的汪洋就给广东佛山出了一道考题:产业转型、城市转型和环境再造,争当探索科学发展模式的排头兵。领命出征的佛山祭出了"三旧改造"的大旗,并探索出为全省、全国瞩目和赞誉的"三旧改造”佛山模式。而今"三旧"改造已经成为国土资源部给予广东省的特殊政策,上升为了广东全省的发展战略。



       自三旧改造开展来,自“三旧改造”的号角吹响后,各地区、各市、各镇区积极探索,取得了显著成效,并形成了各自的特色。
 
佛山不断创新改造模式


    佛山可以算得上是三旧改造的鼻祖,探索出了全国瞩目的三旧改造佛山模式专家与媒体称,佛山模式改出了6个全国之最:最大的岭南历史文化街区、一次性最大规模的旧城镇改造、最大的创意产业园、最大的家居博览城、最大的陶瓷展示交易平台以及最大的不锈钢交易市场。佛山的三旧改造取得的成绩有目共睹,产城创投——园区梦工场认为,这样的成绩得益于佛山采取多种方式鼓励市场、社会共同参与三旧改造,探索出一系列新模式。


    一是注重产业优先,通过三旧改造提升工业发展质量和效益,促进产业从传统制造业向以装备制造、环保、科技研发、新材料等为代表的新兴产业方向升级和转变。

         二是强化政府统筹,对历史街区进行连片保护,并用共生理念对外围进行有机更新,重视岭南文化魅力。

        三是释放政策红利,出台了专门扶持政策,对愿意将旧厂房改造并仍用于提升和发展工业的土地权属人、投资者、入驻企业等给予支持和奖励。

    四是服务招商引资,组织旧改部门和招商部门合署办公,搭建起三旧改造招商引资平台。



广州探索微改造模式


    广州的三旧改造开始于2009年,但是由于缺少一定经验,出现了不少问题。广州市的三旧改造经历了大拆大建穿衣戴帽改造时期,虽然城市面貌焕然一新,但是岭南传统文脉、传统文化遭到了极大地破坏。鉴于此种问题,201611日,《广州市城市更新办法》施行,对以往三旧改造经验进行了总结、延续、完善和提升。在新一轮城市更新中,更加注重前期基础数据的调查、更新改造总体计划的编制,开始探索微改造模式。对人居环境改善、历史文化保护更加注重,并形成了4种模式。



        一是公开出让融资实施全面改造,也被称为猎德模式。猎德村改造采取公开出让融资实施全面改造的模式,集中迁建祠堂、整治河涌,延续历史文脉。

       二是自行改造、协议出让融资实施全面改造,例如林和村。林和村采取自行改造,协议出让融资的方式实施全面改造。

   三是滚动开发实施全面改造,例如花地村。花地村采取"搬积木"滚动式的方式进行全面改造

   四是人居环境建设带动综合整治的改造,例如西塱裕安围。裕安围采用综合整治方式进行改造,改造保留原有建筑,打通消防通道、富余地块建设旧村改造安置房、改善居住环境。




深圳的城市更新理念


        30多年的高速发展,已经让深圳的土地家底消耗殆尽。200912月,深圳出台《深圳市城市更新办法》,拉开了城市更新的大幕。

    城市更新是在既有空间上的再开发,不可避免地涉及到原有建筑物和土地的复杂的产权关系。而由于深圳早期土地管理的制度性缺陷。土地使用权通常几经展转,使原本形态上犬牙交错的土地,还要牵涉复杂的权利主体,使城市更新难以顺利推行,也不利于充分发挥土地效能。2009年深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》,明确了综合整治、功能改变、拆除重建三种更新式,并首次提出了“城市更新单元”的概念,确立了实行城市更新单元规划和年度计划管理制度,其中城市更新单元现划是管理城市更新活动的基本依据,并且规定拆除重建类项目应当产格按城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施。



    以往拆除重建类的旧改现划多是针对某单一地块,缺乏对整个城市或地区更新的宏观把握,“城市更新单元”突破了传统的宗地概念,划定城市更新单元,整合布局零散、权属复杂的土地和空间,鼓励小规模用地合并开发,以发挥更新单元的触媒作用,以点带面,带动地区功能的提升。

    在“城市更新单元”的指导下,深圳的城市更新通过由分散式开发走向整体综合开发、以捆绑责任保障公共利益、以多方沟通协调面向实施、以制度设计实现过程监控,最终实现改变了原产权家地各自为政的建设局面,对土地利用效率低下,现有用途或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求,或者能耗、水耗、污染物排放严重超标的各单个地块进行了整合统筹,实现片区整体升级转型、土地高效利用和绿色节能等目标。



中山“三旧改造”向城市更新过渡


    中山是广东省土地面积倒数第二的城市,在改革开放四十年里,以有限的土地创造了无限的经济价值。但是在高速的发展中积累了一批因过往粗放式发展而遗留下来的三旧低效土地。如何盘活存量土地,提高土地利用价值,以承载产业转型升级,绽放城市魅力,是中山城市发展迫切需要解决的问题。

        2010年,按照省政府三旧改造工作部署,中山先后出台《关于三旧改造工作的若干意见》《中山市三旧改造实施细则》。同年,石岐区、西区、小榄镇、南头镇、神湾镇等5个镇区被定为全市三旧改造工作试点,先行先试;包括东区盛景尚峰、西区服务业综合改革试验区等32个项目实现区域点改造,做到边试点、边推广、边效应。



    为了让各镇区积极参与进去,并进行统筹协调,2015年,中山公布《三旧改造专项规划(2015—2020年)》,根据镇区特色和产业集群的分布情况,把市域划分为北部、中部、南部三大改造片区,并赋予不同定位。之后中山提出了一中心四组团的城市格局,破解以往散乱的空间布局,对城市改造和升级进行了重新梳理。破解土地增量匮乏、老城活力下降、旧城房屋破旧、发展资源碎片化等难以为继瓶颈的突破口。中山城区目前多个大型商业综合体均是由旧厂房改造而成,从第二产业的根据地到第三产业的新载体,这些三旧改造项目不仅是中山城市建设颇具代表性的成果,也直观反映了中山市产业结构的有序调整。

    在2017年,全市土地管理工作会议上,中山市委副书记、市长焦兰生强调中山必须深入推进三旧改造和城市更新,充分利用闲置厂房,促进产业转型和产城融合。由此中山的三旧改造迎来了新的发展契机,正在探索一条由点及面,从三旧改造到城市更新的新路径。



结语:三旧改造已然成为产业转型升级与城市焕新的新动力。省国土资源厅数据显示2008年至20171231日,广东省已累计投入改造资金12002.71亿元,其中社会投资金额10155.56亿元;实施改造61.40万亩,其中,完成改造项目5717个,完成改造面积34.22万亩,增加可利用土地面积占已完成改造土地面积比重为46.5%,实现节约土地约15.91万亩,正在改造项目4077个,涉及改造面积27.18万亩。在已改造项目中,属于产业结构调整项目共3376个,占改造项目总数的59.05%,其中,属于淘汰、转移两高一资项目496个,引进现代服务业和高新技术产业项目348个,投资超亿元项目799个。这批项目改造后当年实现产值(营业收入)是改造前的2.04倍。对普通民众来说,三旧改造还让他们熟悉的旧城乡,变得越来越宜居。


    由此可见,三旧改造已经取得了很大的成绩,已经成为产业升级转型、城市焕新的重要途径。很多专家也纷纷表示,通过开展三旧改造,全省有效开发存量建设用地,推进土地循环利用,优化了用地布局,提升了土地利用效率,有力保障了经济发展的用地需求。在优化用地布局的同时,三旧改造工作有效地促进了产业结构调整,既淘汰了落后产能,实现了腾笼换鸟,又推动了战略性新兴产业发展与现有支柱产业做大做强。



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